打造超大城市更新“北京范本”

實施城市更新行動是黨中央、國務院作出的重大決策部署，是落實北京新版城市總體規(guī)劃的必然要求，是超大城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的必由之路。近期，第三屆北京城市更新論壇召開，表彰了入選2024年北京城市更新最佳實踐評選活動的14項最佳實踐和24項優(yōu)秀項目。這些獲獎項目涵蓋了古都保護、街區(qū)治理、樞紐激活、工業(yè)遺產(chǎn)復蘇等各個類型，為超大城市治理提供了生動的“北京范本”。

今年是實現(xiàn)“十四五”規(guī)劃目標任務的關鍵一年，北京城市更新工作取得了卓有成效的進展。各項改革與發(fā)展舉措的密集出臺讓北京城市更新的政策框架日益健全，組織機制趨向成熟穩(wěn)健，實施路徑愈發(fā)明晰，市場參與度大幅提升，展現(xiàn)出蓬勃活力。

歲月不居，時節(jié)如流。回望過往，北京城市更新成績斐然，民生福祉持續(xù)增進。闊步向前，每一次跨越，都是向著人民對美好生活向往堅實邁進，奮力書寫新時代首都高質(zhì)量發(fā)展的閃亮新篇章。

鐘鼓樓-鐘鼓南望改造后

規(guī)劃引領 實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展

繪好規(guī)劃藍圖，推進城市“精雕”。2017年，《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》（以下簡稱《總規(guī)》）對外公布。作為未來城市建設發(fā)展的法定藍圖，《總規(guī)》最大特點是“減量約束”，最終目的是以資源環(huán)境承載能力為底線倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和城市功能優(yōu)化調(diào)整，實施人口規(guī)模、建設規(guī)模“雙控”，從而實現(xiàn)減重、減負、減量發(fā)展。

在城市更新全面探索階段，北京市規(guī)劃和自然資源委員會作為市級城市更新規(guī)劃土地政策專班牽頭部門，搭建了城市更新的規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平臺。通過對典型案例的深入研究和剖析，上升為全市通行的規(guī)則，以加強規(guī)劃和土地政策的融合來為北京城市更新工作提供支持和保障。

2022年，《北京市城市更新專項規(guī)劃（北京市“十四五”時期城市更新規(guī)劃）》（以下簡稱《專項規(guī)劃》）發(fā)布。北京結(jié)合減量背景和存量特點，明確了城市更新工作以規(guī)劃街區(qū)為基本單元，以存量建筑為主體的城市更新思路，系統(tǒng)構(gòu)建了城市更新工作六大體系，重點針對北京“四個中心”城市戰(zhàn)略定位加強了創(chuàng)新和探索。特別是在空間體系方面，夯實了空間的底數(shù)，結(jié)合城市更新的行動項目，劃定178個近階段重點實施的城市更新街區(qū)。

街區(qū)控規(guī)是在《總規(guī)》和《專項規(guī)劃》的基礎上，針對特定街區(qū)制定的詳細規(guī)劃。北京市通過加強更新類街區(qū)控規(guī)編制的統(tǒng)籌和引導，統(tǒng)籌街區(qū)的空間資源，精細化管控城市的風貌，著力塑造城市特色。近年來，逐步形成以昌平回天地區(qū)、亦莊新城核心區(qū)、豐臺長辛店老鎮(zhèn)為代表的居住、產(chǎn)業(yè)、歷史文化等不同類型的街區(qū)控規(guī)引領城市更新項目。

工作方法方面，北京市規(guī)劃和自然資源委員會探索出了以回天地區(qū)為代表的“四步走、八清單”的存量控規(guī)編制方法，創(chuàng)新提出“體檢評估找問題、多元協(xié)商問需求、整體策劃配政策、制定計劃推行動”的詳細規(guī)劃，讓昔日“睡城”加速蛻變成宜居之城、活力之城、幸福之城。

產(chǎn)業(yè)更新方面，北京市聚焦亦莊等一些代表區(qū)域，繪制工業(yè)地圖，細化用地匹配，用規(guī)劃引領產(chǎn)業(yè)集聚。在控規(guī)編制過程中綜合社會、金融、土地相關方面的政策創(chuàng)新，形成了規(guī)劃+規(guī)則的實施框架。在亦莊項目實施過程中，構(gòu)建了20年彈性出讓+先租后讓、達產(chǎn)出讓+國企代建標準廠房+城市更新+建設指標管理等多情景政策供給，保障產(chǎn)業(yè)空間的更新迭代。

歷史文化類街區(qū)更新方面，以豐臺長辛店老鎮(zhèn)為探索，對產(chǎn)業(yè)、居住、基礎設施等不同類型進行了拆分，分類采取不同的實施路徑和策略。在老鎮(zhèn)控規(guī)編制實施的過程中，建立了以城市更新+土地開發(fā)上市+政府財政建設的區(qū)域綜合更新模式，打造以文化為核心驅(qū)動、留住鄉(xiāng)愁、面向未來的文化復興地區(qū)，實現(xiàn)“老鎮(zhèn)常新”。

為打造“人民所需要的高品質(zhì)空間”，《專項規(guī)劃》對特定領域進行深入研究和細化，進一步形成街區(qū)控規(guī)實際操作細則，構(gòu)建起一個多層次、多階段的城市規(guī)劃體系，為全力建設國際一流的和諧宜居之都設計出了切實可行的行動指南。隨著城市更新工作的不斷推進，城市高品質(zhì)空間在更新中遍地開花，顯著提升了居民的獲得感和幸福感。

姚江花藝活動

751文化消費街區(qū)－圖書館

金隅興發(fā)科技園－原水泥庫（改造后為教學樓）

政策驅(qū)動 因地制宜靶向治理

舞動政策畫筆，點靚“沉睡”空間。近年來，北京城市更新政策體系通過上下結(jié)合不斷健全，特別是通過統(tǒng)籌研究規(guī)劃土地、金融財稅、經(jīng)營管理等方面的配套政策，推進城市更新立法，形成城市更新“1+N+X”系列文件。“1”指《北京市城市更新條例》及市級城市更新綱領性文件，“N”指分類型、差異化的管控政策，“X”指相關政策文件和標準規(guī)范。

低效產(chǎn)業(yè)謀升級、傳統(tǒng)設施迎提效、老舊小區(qū)換新顏……2023年3月1日起，《北京市城市更新條例》正式施行，為城市高質(zhì)量發(fā)展提供了更強有力的政策支撐。以此為導引，“以進促穩(wěn)”推出一系列政策措施，為項目實施明確了機制路徑。

2023年12月，北京市印發(fā)《北京市建設用地功能混合使用指導意見（試行）》，建立建設用地“混什么、混多少、怎么混”，存量建筑“轉(zhuǎn)什么、轉(zhuǎn)多少、怎么轉(zhuǎn)”的通行管理規(guī)則。通過合理引導街區(qū)功能混合、地塊性質(zhì)兼容和建筑用途轉(zhuǎn)換，滿足不同發(fā)展階段的需求，節(jié)約集約利用空間資源，助推城市更新發(fā)展。

2024年2月，北京市印發(fā)《北京市工業(yè)用地先租后讓指導意見（試行）》，破除了“一次配置、固定年限”的單一供地模式。先以租賃方式向國有建設用地使用權(quán)人提供用地，待用地項目達到約定條件后再轉(zhuǎn)為出讓的供應方式，可以降低企業(yè)初始用地成本，有效提升工業(yè)用地配置的市場化程度，增強工業(yè)用地節(jié)約集約利用，在“先租”中完成試錯、糾錯，在“后讓”中留下好項目，促進優(yōu)質(zhì)企業(yè)生根發(fā)展。

為支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，北京市進一步推出《北京市城市更新項目國有建設用地過渡期支持政策實施細則（試行）》。主要針對使用土地過渡期政策的城市更新項目，明確了項目實施前、過渡期內(nèi)、過渡期滿三個階段的各項工作流程和要求，解決了實踐中存在的政策不會用、不敢用等問題。

為推動老舊廠房轉(zhuǎn)型升級，推動產(chǎn)業(yè)“騰籠換鳥”，北京市研究制定了《老舊廠房更新改造工作實施細則（試行）》。以“規(guī)劃引領、細化程序、打通堵點、強化監(jiān)督”為原則，在符合條件的情況下出臺了一系列“特事特辦”細則以減少流程文件，縮短辦事流程。在鞏固和擴大行政審批制度改革成果、破除原有監(jiān)管體制機制障礙、打通城市更新政策落地“最后一公里”方面具有示范作用。

為有效引導各界積極融入城市發(fā)展新理念，北京市發(fā)布了《面向城市更新的城市設計技術指引》。圍繞居住類、產(chǎn)業(yè)類、設施類、公共空間類、區(qū)域綜合類等5大類、12項更新內(nèi)容明確設計指引方向。其中產(chǎn)業(yè)類的城市更新設計更強調(diào)設計的服務功能、空間聯(lián)動、功能復合、活力塑造。設施類城市更新更強調(diào)綠色、智能、平急兩用、美觀、融合。公共空間類的城市設計強調(diào)開放、互通、文化彰顯、活力再現(xiàn)、全齡友好。區(qū)域綜合類城市更新強調(diào)功能的耦合，空間縫合、設施彌合和區(qū)域發(fā)展的可持續(xù)性。

為提升基層治理能力，北京市印發(fā)了《北京市責任規(guī)劃師制度實施辦法》，進一步發(fā)揮責任規(guī)劃師在城市更新中的橋梁作用。目前全市有76家規(guī)劃設計單位，310個責任規(guī)劃師團隊，1300多名規(guī)劃師、建筑師。他們活躍在公共空間更新、美麗鄉(xiāng)村建設、災后恢復重建等城市更新的各個場景中，為城市更新工作提供規(guī)劃技術支撐，已成為首都規(guī)劃自然資源戰(zhàn)線上的一支重要專業(yè)力量。

泡桐大道

鮮活實踐 構(gòu)建美好生活空間

城市更新是政策與實踐的完美融合，更新行動不僅美化了城市空間，更提升了城市的內(nèi)在品質(zhì)。全市以《總規(guī)》為綱領，不斷突破城市規(guī)劃建設管理中的難點和瓶頸，精心組織實施，一茬接著一茬穩(wěn)步推進城市更新，取得顯著成效。一個又一個優(yōu)秀實踐項目，讓市民諸多美好生活愿景化為現(xiàn)實。

完善功能，締造宜居生活空間

老舊小區(qū)更新，要在有限空間內(nèi)實現(xiàn)功能突破。豐臺區(qū)方莊街道大型居住區(qū)于1984年規(guī)劃建設，是當時規(guī)模最大、現(xiàn)代化設施標準最高的住宅區(qū)，如今已走入第40個年頭。幾十年的風風雨雨，讓方莊不可避免地直面“中年危機”，設施老化、功能不全、活力不足、品質(zhì)不高等治理難題逐漸顯現(xiàn)。全面“體檢”后，方莊在街區(qū)控規(guī)編制過程中率先編制了街道層級的城市更新規(guī)劃，設立街道更新指標池，統(tǒng)籌全域存量資源和任務目標，規(guī)劃居住類、設施類、產(chǎn)業(yè)類、公共空間類和綜合類更新項目40余個。同時，分類探索項目實施模式，搭建全市首個街道級城市更新聯(lián)盟，形成“街企結(jié)對”“街校合作”有效做法，讓方莊更新建設隊伍不斷壯大。17個社區(qū)同步推進小微更新，在有限空間內(nèi)展現(xiàn)出“大作為”，讓老舊小區(qū)煥發(fā)新生。

補齊民生配套短板，除了像方莊這樣經(jīng)營有限空間，還有盤活閑置資源的優(yōu)秀案例。昌平區(qū)沙河鎮(zhèn)人口密集、育齡人口多，曾經(jīng)存在嬰幼兒服務短板，影響地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。北科嬰幼學苑項目將20世紀80年代的沙河毛紡廠車間改造為嬰幼兒托育服務場所，對室內(nèi)和室外場地實施精細、專業(yè)的適兒化改造，建立“產(chǎn)教科”相融合的運營模式，成為全國托育服務領域的標桿，緩解了沙河地區(qū)以及北京航天城、中關村生命科學園的幼兒入托難題。

賦能發(fā)展，創(chuàng)造高效生產(chǎn)空間

在城市更新過程中，老舊廠房不僅可以跨界轉(zhuǎn)型為其他功能空間，同樣可以被改造成現(xiàn)代高效生產(chǎn)空間，繼續(xù)當好帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級、經(jīng)濟增長的排頭兵。

順義區(qū)理想汽車北京綠色智能制造基地項目所在地原為老舊汽車制造廠房，因設備老化已全面停產(chǎn)。通過“騰籠換鳥”，廠房被改造成純電動乘用車智能制造工廠。這個超大規(guī)模的更新項目在落地過程中跑出了“加速度”。市、區(qū)多部門聯(lián)動審批讓各項工作實現(xiàn)“手遞手”無縫銜接。項目審批前期所有流程僅用了80天，較常規(guī)流程節(jié)省約110個工作日，成為“北京速度”的又一生動體現(xiàn)。更新過程中明確產(chǎn)業(yè)導向和建設標準，采用綠色建筑標準、節(jié)能減排技術等，將可持續(xù)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，保留了85.6%的原廠房主體建筑結(jié)構(gòu)和功能分區(qū)，避免了對原廠區(qū)的大拆大建。2024年3月，該項目正式投產(chǎn)運營，年規(guī)劃產(chǎn)能10萬臺純電車型，預計完全達產(chǎn)后年產(chǎn)值300億元，帶動上下游就業(yè)共約3萬人。

多元共治，塑造活力公共空間

城市更新工作面臨的挑戰(zhàn)不僅在于項目龐大、手續(xù)繁瑣，更在于涉及主體眾多、利益關系錯綜復雜。既要發(fā)揮政府統(tǒng)籌作用，更要強調(diào)市場主體和公眾參與，加強協(xié)商共治，這在公共空間升級打造上尤為顯著。

石景山區(qū)規(guī)劃展覽館原為廢舊售樓處，此次更新由政府主導、部門協(xié)作、國企參與、專家助力，共同組織更新工作。在保留原建筑風貌的前提下重新設計布局，將原各獨立小空間貫通為整體大空間，打造四時園林風貌，創(chuàng)造出一種獨特的慢行體驗。石景山區(qū)規(guī)劃展覽館本著公眾為先的理念，向公眾提供免費參觀服務，展館采取傳統(tǒng)與新型科技手段相結(jié)合的展示形式，集聲、光、電、互動項目等效果于一體，達到國內(nèi)一流展覽館水平。此外，項目充分與院校、單位及社區(qū)合作共建，搭建面向各界的多元互動平臺，同時作為北京市規(guī)劃和自然資源委員會學習實踐活動空間、責任規(guī)劃師之家，聚焦城市更新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展中的重點工作，持續(xù)為城市高質(zhì)量發(fā)展貢獻力量。

往昔已展千重錦，明朝更進百尺竿。自城市更新行動啟動以來，依托規(guī)劃之筆和政策之筆，全市各相關單位通力協(xié)作，共同描繪出更好更美更新的一路繁花，推動北京朝著國際一流的和諧宜居之都建設目標闊步前進。下一步，北京市將繼續(xù)加大政策力度支持社會資本參與城市更新，完善項目推進機制，加強項目庫管理、常態(tài)申報、動態(tài)調(diào)整、滾動實施，聚焦中央政務功能保障、重要民生實事、“五子”聯(lián)動以及市委、市政府重大決策等重點，謀劃一批站城融合、綠色空間、花園城市、濱水空間、活力街區(qū)、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)等市級重大項目，為支持宜居、智慧、韌性城市建設注入更加澎湃的動能。（王歧豐 楊芳）