推動防災減災體系現代化建設

張 強

不久前，國家減災委員會印發《“十四五”國家綜合防災減災規劃》（以下簡稱《規劃》），這是我國國家層面第四個防災減災規劃，是指導新時期國家防災減災救災事業的綱領性文件。《規劃》總結了國家應急管理體制機制改革以來取得的成就和經驗，立足于當前防災減災的新形勢與新挑戰，貫穿了中央對防災減災救災工作的新定位、新理念、新要求，全面擘畫了“十四五”時期我國防災減災救災制度體系的現代化建設路徑。

近些年來，我國防災減災救災工作面臨的挑戰之一是全球氣候變化帶來極端天氣頻發。當前，高溫、暴雨、洪澇、干旱等自然災害易發高發。同時隨著城鎮化與工業化的推進，多災種集聚和災害鏈特征日益突出，災害風險的系統性、復雜性持續加劇。挑戰之二是我國防災減災統籌協調亟須強化。在復合型災害和系統性風險的挑戰下，我國目前的災害風險隱患排查、預警與響應聯動、社會動員等協調機制尚不能很好地適應新形勢新要求，相關法律法規還不夠完善，基層應急體制與能力也有待健全。挑戰之三是我國抗災建設、救災能力有待提升。自然災害防御能力與實施國家重大戰略尚不協調配套，交通、水利、農業、通信、電力等領域部分基礎設施防災水平不足，地震、地質、氣象等綜合性災害監測網絡不夠健全。國家應急救援隊伍面臨專業化力量緊缺、力量布局不夠均衡、現代化救援裝備配備不足等難題。挑戰之四是社會防災減災意識有待增強。一些地方領導干部缺少系統培訓，風險意識和底線思維尚未牢固樹立。公眾風險防范和自救互救技能低，社會應急力量快速發展需進一步加強規范引導。

針對這些挑戰，我們需要結合《規劃》的貫徹落實，系統推進新時期國家防災減災現代化體系建設。在體系完善上，要有機統籌常態防災與非常態救災建設。一方面，以新技術應用和產業培育為先導，提升防災減災科技支撐能力；堅持源頭預防、關口前移，完善防災減災救災法規標準預案體系，將自然災害防治融入重大戰略、重大規劃、重大工程，強化常態綜合減災。另一方面，優化應急救援隊伍布局與災害風險分布，加強國家綜合性消防救援隊伍、專業應急救援隊伍以及社會應急力量能力建設，提高非常態救災能力。

在管理模式上，要實現央地縱向和區域橫向的有效協同。進一步強化統籌協調、防治結合的管理模式，推動形成上級指導和屬地指揮相互結合、優勢互補的統分結合型防災救災組織指揮模式，建立完善重特大自然災害調查評估制度，推動落實自然災害防治責任。針對跨區域自然災害頻發的現實情況，要強化區域防災減災救災協作，統籌構建區域防災減災協同機制，在風險普查、災情信息、救災物資、救援力量等方面強化區域聯動協作。

在能力建設上，要夯實基層防災減災救災體系建設。基層防災減災救災體系能力是應急管理體系和能力現代化建設面臨的挑戰之一，我們要優化完善基層應急管理體系，全面實施第一響應人應急能力提升計劃，健全鄉鎮（街道）應急、消防組織體系，大力推廣災害風險網格化管理，實現社區災害風險隱患排查治理常態化。

在治理格局上，要有序加強社會應急力量的全流程參與。在群防群治要求下，我們既要完善應急狀態下的社會應急力量調用和社會捐贈等機制建設，也要健全、細化企業、社會組織以及志愿者參與日常防災減災的工作渠道，以社區為基礎，通過參與繪制社區風險地圖、編制應急預案、建設第一響應人隊伍等來筑牢災害應對的社會基礎。

當然，穩步推進法制完善是推動應急管理體制建設及完善的基礎性舉措。2003年非典疫情發生以來，以“一案三制”（即應急管理預案，應急管理體制、機制、法制）為核心的應急管理格局為防控風險發揮了重要作用，推動了應急管理體系的快速發展。對于深化防災減災救災體系變革而言，我們要深刻認知預案驅動的局限性，明確法制建設是國家防災減災救災工作的制度基礎與底線。因此，需要將法律制度建設擺在更加突出的地位，推動構建覆蓋全流程全領域的綜合應急管理法律體系。

（作者系中國應急管理學會理事，北京師范大學風險治理創新研究中心主任、教授）