法治號
章成 陸雨彤
航運業碳排放問題突出，綠色航運作為推動航運業可持續發展的重要途徑，正逐漸成為國際關注的焦點。在2005年，歐盟開始推行全球首個碳排放交易系統（以下簡稱“EU-ETS”“ETS”）。從2024年起，EU-ETS覆蓋的行業將擴大至航運業。
EU-ETS階梯式適用于航運業
EU-ETS是目前世界上最大的碳排放交易市場。EU-ETS以“總量控制與交易”為原則，為歐盟各成員國設立了碳減排目標，并通過市場機制鼓勵企業減少溫室氣體排放，能夠預先限制整體排放量。EU-ETS在歐盟內部通過協議分擔碳減排任務，覆蓋能源、工業、交通等領域的溫室氣體排放，通過免費發放和拍賣兩種方式向企業分配碳排放配額，并且免費配額逐年減少，拍賣配額逐年增加，若碳排放量超過配額，則需要額外購買超出部分。
歐盟將航運業納入EU-ETS體系是其在綠色航運方面加大步伐的重要措施，也是歐盟在復雜的國際形勢和內部離心力量增強形勢下重塑自身競爭力的選擇。從2024年至2027年，EU-ETS將逐步覆蓋歐盟航運業，形成階梯式適用。在船舶的適用范圍上，2024年起適用于5000總噸及以上的貨船和客船，2025年起適用于低于5000總噸但不低于400總噸的貨船，2027年起適用于5000總噸及以上的海洋工程船舶。實施步驟為，航運公司從2024年開始記錄全年排放量，2025年應繳納2024年報告排放量40%的排放配額，2026年應繳納2025年報告排放量70%的排放配額，2027年及以后則為100%的排放配額。
EU-ETS適用于航運業的地理范圍以航線為基礎，若船舶從歐盟成員國管轄范圍內的港口出發并到達歐盟成員國管轄范圍內港口，或在歐盟成員國管轄的港口內，則需要計算全部排放量。若船舶從歐盟成員國管轄范圍內的港口出發到達歐盟管轄以外的港口，或與之相反，則需要計算排放量的50%。需要報告排放量的船舶溫室氣體類型包括二氧化碳、甲烷與一氧化二氮。
明確航運業碳交易責任主體
在2024年3月1日發布的新修訂的2003/87/EC號指令中，EU-ETS對需要承擔溫室氣體排放責任的主體“航運公司”進行了詳細規定，包括船舶所有人，以及已從船舶所有人處取得船舶經營責任，并承擔《國際船舶安全營運和防止污染管理規則》相關義務和責任的船舶管理人和光船承租人。
由于在航運業中船舶租賃較為普遍，船舶管理人、船舶所有人通常不是船舶的直接經營者，因此依據“污染者付費”原則，二者不會是碳交易費用的最終承擔者。船舶所有人應與交易相對方簽署“授權書”，轉讓其在EU-ETS下的義務。承擔EU-ETS義務的“污染者”應為決定購買EU-ETS涉及燃料、航線運營等事項的一方。在實踐中，歐盟支持ETS義務的履行成本最終由燃料的購買方或船舶的運營者承擔。當船舶的實際運營者和船東因破產等無法承擔費用的，船舶所有人可能會被認定為最終責任人。
根據EU-ETS，航運公司首先需要向主管機關申請開立賬戶，一個航運公司對應一個主管機關和賬戶。不論航運公司屬于哪個國家，其主管機關均須為歐盟成員國內的國內機關。目前，除了歐盟已公布的航運公司及其主管國，其他航運公司可以根據4年內停靠次數最多的歐盟成員國作為主管國，若4年內未停靠，則以第一次停靠的歐盟成員國為準。其后的義務包括定期提交監測計劃、上一年度公司船舶及公司總體的溫室氣體排放報告、繳納排放配額等。這些義務較為專業和復雜，在實際操作中交由船舶管理人履行更為便利，船舶管理人也可能會據此收取附加費用。因此，不同的交易主體在未來有必要在船管協議、租船合同中添加EU-ETS條款，對責任和義務進行合理分配。
2015年，歐盟建立了航運業溫室氣體排放的監測、報告與核查（monitoring，reporting and verification，以下簡稱“MRV”）制度。MRV是歐盟將EU-ETS適用于航運業的早期準備工作，將強制手段與市場機制相結合，形成了配套制度。MRV主要通過強制收集航運公司內部產生的溫室氣體排放數據并進行核算，為碳減排計劃的執行、碳配額的數量和價格提供可靠的數據支持。隨著EU-ETS擴大適用于航運業，MRV制度也進行了同步修改，在船舶類型以及溫室氣體類型等方面修改至與EU-ETS的范圍相同。
EU-ETS適用于航運業飽受爭議
目前，國際航運領域尚未建立普遍的碳排放交易機制。但歐盟碳排放交易制度并不局限于歐盟內部，將全球船舶納入EU-ETS和EU-MRV的機制之下屬于通過單邊行為為其他國家施加義務，引起了國際社會的反對。歐盟不僅對發生在歐盟境內的船舶溫室氣體排放進行管轄，也對發生在歐盟境外的船舶溫室氣體排放進行管轄，構成域外管轄，在國際法上的合法性存疑。對于船舶來說，在歐盟海域外可能將受到船旗國、歐盟、國際航運規則的三重管制壓力。
此外，歐盟將航運業納入EU-ETS體系違背了國際環境法“共同但有區別”原則。“共同但有區別”原則要求在全球環境治理中發達國家承擔比發展中國家更大的責任，根據各國國情的不同采取適當行動和措施。不同國家、不同航運公司的碳監測、碳減排水平存在差異，而EU-ETS規則未對不同國家的國情和經濟發展水平進行區分。由于各國航運企業的碳排放量、碳配額、碳信用等存在不確定性，且二氧化碳以及其他溫室氣體不同于一般工業排放，其排放源分散、移動性強，且受到航行路線、船舶類型、燃料種類等多種因素的影響，對計量、監測和報告航運活動中的碳排放量的技術手段和數據管理提出了極高要求。一方面，會給其他國家的政策帶來壓力，增加發達國家和發展中國家之間的綠色壁壘。另一方面，會導致發展中國家的航運公司承擔更高昂的減排責任和成本。
EU-ETS作為區域單邊立法背離了IMO的統籌管理。盡管EU-ETS和MRV制度在市場化措施、減排數據監管方面具有一定的先進性，可以通過影響IMO的規則制定提高國際航運碳減排治理標準，但歐盟與IMO之間尚未建立制度間的銜接，使得國際綠色航運治理規則碎片化，沖擊國際航運碳減排多邊框架。一些船舶可能會通過購買配額規避IMO排放標準。歐盟作為EU-ETS規則的制定者，掌握著規則和定價的主導權和優先權。若EU-ETS的單邊定價本身無法與國際多邊市場兼容，反而會對發展中國家施加不公平的負擔。此外，EU-ETS作為市場手段通過定價交易的方式鼓勵各國企業減排，限定了排放總額但沒有規定具體減排措施的結果導向卻可能致使航運公司采取繞航、在特定港口更換船舶的方式達到監管統計上減排的結果。一些船舶為了避免掛靠歐盟港口，可能會行駛更長的航程，排放更多的溫室氣體，并不一定能在實際上有效激發企業綠色轉型的主觀能動性。
（作者單位：武漢大學中國邊界與海洋研究院）
編輯：吳瓊