法治號
□ 黃可而
外資審查是東道國針對外來投資設(shè)立的法律程序。隨著國際政治經(jīng)濟格局深刻演變，加拿大作為外資審查制度的先行者，在近年來持續(xù)調(diào)整其外資審查規(guī)則。尤其是2024年《加拿大投資法》修正案通過后，愈加表現(xiàn)出寬泛性、模糊性、針對性強的特點，人為制造了貿(mào)易壁壘。
外資審查制度由來已久
加拿大外資審查制度由來已久。19世紀60年代，加拿大制造業(yè)、采礦業(yè)、石油業(yè)等重要經(jīng)濟部門被外國資本控制，加之受美國經(jīng)濟危機沖擊，加拿大國內(nèi)失業(yè)率大幅上升，國際收支嚴重失衡。在此背景下，加拿大外資審查制度1973年面世。直至2009年，加拿大外資審查僅限于凈效益審查，即審查外國投資是否對加拿大具有或可能產(chǎn)生效益。2009年，加拿大出臺《投資國家安全審查條例》，由此建立起“凈效益審查+國家安全審查”的雙重審查機制。
2020年以來，受新冠疫情及地緣政治環(huán)境變化等多重因素影響，加拿大外資審查規(guī)則進入頻繁調(diào)整階段。加拿大先后發(fā)布多份政策聲明，結(jié)合《投資國家安全審查條例》的更新，擴張審查范圍、細化審查標(biāo)準、延長審查時限。疫情結(jié)束后，加拿大包括強化關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)外資審查在內(nèi)的諸多規(guī)則也未有松動，針對外資的嚴格審查趨于長期化、常態(tài)化。2024年3月，《加拿大投資法》修正案（C-34法案）獲得批準，完成立法程序，將加拿大外資審查規(guī)則改革推至高潮。這也被認為是自2009年加拿大雙重審查機制確立以來外資審查制度的最大變革。
《加拿大投資法》修訂后，外資審查新規(guī)陸續(xù)施行。其中，首批規(guī)則已于2024年9月正式生效，包括：擴大創(chuàng)新、科學(xué)與經(jīng)濟發(fā)展部（ISED）部長權(quán)限，使其有權(quán)延長外資國家安全審查時限，有權(quán)在外資國家安全審查期間采取臨時措施；強化加拿大與盟國間關(guān)于外資審查的信息交流；規(guī)定關(guān)于外資審查決定的司法審查程序中的信息保護要求；細化凈效益審查要素以保護知識產(chǎn)權(quán)和個人信息安全；提升審查透明度與問責(zé)機制。未來，還將有一系列新規(guī)在規(guī)章修訂或解釋文件出臺后落地，包括：要求特定敏感領(lǐng)域的投資者提前備案；加重對違規(guī)行為的罰款力度；授權(quán)ISED部長對所有國有企業(yè)投資進行凈效益審查；基于投資者腐敗定罪事由對外資開展國家安全審查；明確國家安全審查適用于資產(chǎn)收購。
新規(guī)強化針對性審查
加拿大外資審查新規(guī)下，針對性審查愈發(fā)顯著，主要體現(xiàn)在程序特殊性、標(biāo)準差異性和審查政治性。
第一，強化針對外國國有企業(yè)投資的審查。在新規(guī)出臺前，外國國有企業(yè)投資已是加拿大雙重審查機制的重點關(guān)注對象。任何外國國有企業(yè)投資均可能受到國家安全審查，其凈效益審查門檻也遠低于非國有企業(yè)投資。新規(guī)進一步擴大了針對外國國有企業(yè)投資的凈效益審查范圍，授權(quán)ISED部長審查低于凈效益審查門檻的外國國有企業(yè)投資。同時，新規(guī)將國家安全審查范圍擴展至外國國有企業(yè)對在加經(jīng)營實體所有資產(chǎn)的收購交易，不論相關(guān)資產(chǎn)位于加拿大境內(nèi)或境外，這進一步擴張了加拿大外資審查規(guī)則的域外效力。此外，在加拿大外資審查制度下，前述針對性審查不但適用于傳統(tǒng)意義上的國有企業(yè)，還適用于“與外國政府關(guān)系密切或受外國政府指導(dǎo)的私人投資者”的投資，其模糊性與寬泛性加劇了審查泛化的風(fēng)險。
第二，強化針對關(guān)鍵領(lǐng)域投資的審查。加拿大在2021年通過指南設(shè)立了多項清單，包括敏感技術(shù)、關(guān)鍵礦產(chǎn)資源和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，并強化相關(guān)領(lǐng)域的外資審查。隨著全球科技競爭加劇，各國技術(shù)轉(zhuǎn)移和資源流失關(guān)切日益凸顯。加拿大外資審查新規(guī)一方面更新了既有清單內(nèi)容，另一方面擴大了關(guān)鍵領(lǐng)域范圍。譬如，2024年3月，加拿大發(fā)布《針對交互性數(shù)字媒體領(lǐng)域的投資審查的政策聲明》，強調(diào)強化該領(lǐng)域外資審查，以防范信息操縱隱患。結(jié)合已公開文件，相關(guān)隱患包括但不限于：敏感數(shù)據(jù)與隱私信息的跨境流動、相關(guān)數(shù)據(jù)對于生成式AI發(fā)展的促進作用、軍事和國家安全領(lǐng)域的情報泄露。
升級特定領(lǐng)域投資壁壘
當(dāng)前，中國在加拿大的直接投資存量累計逾百億美元。而在2018年4月至2024年3月間，加拿大政府依據(jù)《加拿大投資法》第25.3條所做的外資國家安全審查命令中，高達62%是針對中國投資者所做。隨著加拿大外資審查新規(guī)陸續(xù)落地，中企赴加投資面臨更高的法律合規(guī)成本與交易不確定性。
除沖擊中企赴加投資外，加拿大外資審查新規(guī)另一突出影響在于升級特定領(lǐng)域的投資壁壘。以礦業(yè)領(lǐng)域為例，當(dāng)前，全球75%的礦業(yè)公司在加拿大注冊，近50%的上市礦業(yè)和礦產(chǎn)勘探公司位于加拿大，加拿大礦業(yè)投資審查強化將沖擊中企在加拿大乃至全球范圍內(nèi)的礦業(yè)投資活動。2024年，碳一新能源對加拿大礦業(yè)公司SRG的投資案、紫金礦業(yè)對加拿大Solaris資源公司投資案先后終止，進一步印證了礦業(yè)投資壁壘的升級態(tài)勢。這不僅導(dǎo)致中企推進國際產(chǎn)業(yè)技術(shù)合作受限，還影響中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需資源獲取，加劇供應(yīng)鏈風(fēng)險。
最后，加拿大外資審查新規(guī)對盟國利益的考量也不容忽視。新規(guī)強調(diào)盟國間外資審查信息共享，且明確提出避免相同投資者在不同國家展開涉及同一技術(shù)且存在國家安全隱患的投資活動。隨著發(fā)達經(jīng)濟體間信息共享與標(biāo)準趨同的強化，加拿大外資審查新規(guī)下，審查結(jié)果可能更多地反映盟國立場，以維護所謂“共同價值觀陣營利益”。例如，加拿大在2023年2月禁止政府設(shè)備使用TikTok，在2024年11月終止TikTok在加業(yè)務(wù)，相關(guān)行動與美國對TikTok采取的一系列措施高度關(guān)聯(lián)。總體而言，《加拿大投資法》修訂后，外資審查新規(guī)的影響是長期性和持續(xù)性的。未來，隨著新一輪規(guī)則調(diào)整落地，仍需跟蹤關(guān)注其發(fā)展動態(tài)。
編輯：王衛(wèi)