法治號
法治日報全媒體記者 張維
和北京市司法局行政復議應訴綜合處處長龐雷初次打交道,首先感覺到的是壓力。
他的工作非常繁忙,很難約到他采訪;他的坐姿多是正襟危坐,面色嚴肅時居多;文字表達極為嚴謹……
然而,這也正是行政復議人的真實狀態。
他的忙碌,是黨的十八大以來我國行政復議事業蓬勃發展的縮影——從2012年的11萬件猛增到2021年的約26萬件,曾經“大信訪、中訴訟、小復議”官民糾紛化解格局悄然改變,不少地方的行政復議、行政訴訟、信訪數量呈現“一升一穩一降”的發展趨勢。
他的嚴肅嚴謹,是身為裁判者面對違法行政行為勇于說“不”的嚴格監督姿態,是堅決維護人民權益、為民主持公道的特有氣場,是行政復議人依法審查、有錯必糾的法律職業精神的體現。
龐雷是全國行政復議戰線上的一名“老兵”,他在這條戰線上已經奮斗了整整20年。在他看來,行政復議人都有著一種孜孜以求的探索、創新、擔當、奮進精神,有著以人為本、復議為民的情懷,能夠把黨和政府與人民群眾的血肉聯系體現在實處,他對自己作為其中一員感到驕傲。
實踐證明,行政復議制度運行以來,有效實現了依法救濟公民、法人和其他組織的合法權益這一目標,并擔當起兩大功能:充分發揮化解行政爭議主渠道作用;“刀刃向內”監督依法行政,促進法治政府建設。尤其是在黨的十八大以來,全國各級行政復議機關始終堅持黨的領導,堅持以人民為中心,充分發揮行政復議“公正高效、便民為民”的制度優勢,嚴格依法辦案、有錯必糾,取得了積極成效。
主動請纓堅守一線
用心做好接待工作
在司法行政系統,龐雷是名人。“很專業”“很資深”“能力很強”“人很好”等是大家對他的一致評價。
他是司法行政領域的標桿式人物。在去年9月15日中宣部舉行的中外記者見面會上,他作為司法行政領域的黨員代表之一,與中外記者見面交流。2022年7月,龐雷被人力資源和社會保障部、司法部授予“全國司法行政系統先進工作者”稱號。
“能有今天的成長真是很幸運。”龐雷回憶起自己從事行政復議“最初的模樣”時頗為感慨。
他用了一句“對辦案不知所措”來形容彼時的自己。
“那時候領導給我講了行政復議是什么,講得很細。他說是重要的法律監督制度,是解決‘民告官’爭議的重要救濟途徑,零收費、低門檻,能實質性化解行政爭議,既審查行政行為的合法性又審查行政行為的合理性,還能對具體行政行為所依據的‘紅頭文件’進行審查。”龐雷說,起初他沒有太在意,覺得自己是法科生,畢業于中國政法大學,并且獲得了國內、國外兩個碩士學位,因此自信滿滿,認為做好這項工作不在話下。
但馬上他就迎來了自己的“尷尬時刻”。雖然過去了很多年,但說起細節來龐雷依然記憶猶新。“那次是我首次獨立接待,申請人是一位老大爺,接待完后他起身離開接待室,人還沒走出門,我就把燈給關上了。當時的接待室是沒有窗戶的,屋里很黑,老大爺看不清楚,馬上就發起火來。”
龐雷趕緊向這位老大爺道歉。龐雷說,這件事情讓他深切地感受到,待人接物是行政復議工作人員需要上的第一課。
龐雷后來總結道:“行政復議是面向社會提供法律服務的重要崗位,善于想群眾之所想、急群眾之所急,設身處地為當事人著想是對行政復議人員的基本要求,是行政復議人員的基本功,也是行政復議人員堅持黨性原則的基本體現。”
為此,龐雷主動請纓,多年堅守在市政府行政復議接待室工作一線。在幾年的時間里,迅速從一名青澀的小伙子成長為具有嫻熟經驗的接待室負責人。
“那個時候年輕,但所幸沒有把下班后的時間用來玩游戲、刷手機,沒有流連于歌廳、酒吧、游戲廳。”如今回想起當時的辛苦,龐雷覺得非常值得,“對一項事業的時間精力投入,是決定能否成為行業骨干的基礎性甚至決定性因素。你年輕時付出了什么,直接決定后來收獲什么”。
他也很快從工作中體會到了成就感。一次,一位退休老人乘坐兩個小時的公交車來到他的接待室,隨身攜帶了一小紙箱皺巴巴的材料要求行政復議。
盡管材料龐雜、老人很多時候也講述不清楚,但龐雷很耐心地用了兩個多小時的時間,認真聽老人講述他家宅基地被違規認定為違法建設并被強拆的遭遇,然后幫助他分析案情。老人此前長期上訪,后來聽人說可以復議試試,他就來了。
可當時已經超過了通常為60日的申請行政復議法定期限。怎么辦?龐雷很想幫老人解決難題。他細致地逐項幫助老人梳理分析材料,尋求解決糾紛的途徑。
功夫不負有心人,他發現鎮政府在作出強拆決定書時,并沒有按規定告知行政管理相對人申請行政復議的權利,而老人是剛得知還有申請行政復議這一渠道,且距離知道強拆決定書內容之日起尚未超過當時兩年的最長保護期。
于是,龐雷指導幫助老人準備了行政復議申請書等材料,并建議老人向所在區政府提交了行政復議申請。后來,區政府依法撤銷了鎮政府的強制拆除決定,維護了老人的合法權益。
這一結果讓龐雷感到非常振奮。善于思考的他也由此事例敏銳地覺察到,公民個體能否充分行使法律所賦予的權利,受到其收入、年齡和文化程度的直接影響。“文化程度和個人收入越低、年齡越高的申請人認為行政復議過程越困難、難度越大。這表明,對低收入、老年人、受教育程度低群體的服務與宣傳非常重要。”龐雷說。
為此,在龐雷帶領下的北京市政府行政復議接待室,開始把這一部分群體作為重點關注對象,創建了完善的行政復議接待工作體系,滿腔熱忱地接待每一位來訪申請人、接聽每一個咨詢電話,從一句問候、一副笑容、一杯水乃至一支筆、一張紙、一張宣傳卡片等入手,努力幫助申請人解決各類問題,給申請人傳遞來自行政復議人的溫暖,讓他們感受到復議工作的可信賴。
漸漸地,接待室的故事開始廣為流傳。很多人都覺得這種能日復一日堅持下來的熱情接待,是一件不簡單的事情。但龐雷說不難,“簡單來說就是要用心,學會共情,把來訪申請人當作自己的家人、朋友,急他人之所急,千方百計幫助解決或者化解申請人遇到的問題”。
及時糾正違法行為
辦理一案規范一片
在接待立案一線工作多年后,龐雷轉到了辦案崗位——他也期待辦案。
行政復議對他來說,還有滿滿的情懷。“這是解決‘民告官’行政爭議的重要救濟途徑,是與行政訴訟并行的重要法律制度,具有公正高效、便民為民的制度優勢,是解決行政爭議的主要渠道,也是全面推進依法行政、建設法治政府的重要抓手。”每次說起行政復議的特點,龐雷都充滿了感情。
情懷之外,也是挑戰。龐雷需要每年直接辦理或者指導辦理數百件行政復議案件,其中不乏棘手難題,“很多是涉及城市建設、城市管理以及經濟領域、民生領域的疑難復雜案件”。
但這反而激發了龐雷探索的熱情,他認為“行政復議申請人的訴求不是一成不變的,而是多樣的,一名優秀的行政復議人員必須是化解行政爭議的‘多面手’”。
有調查顯示,21%的申請人是“為了讓政府依法行政、推動法治建設”而申請復議。龐雷說,這意味著1/5的復議申請人為自身行為賦予了更為抽象和更高層次的意義。申請復議動機可以分為“利”和“權”兩個層面,后者相對來說意味著社會法律意識的提高,對復議有了更高的期待,這也對復議工作提出了更高的要求。“對于此類申請人,行政復議人員必須善于從‘利’和‘權’兩個層面回應申請人的訴求。”
一次,一位申請人向北京市文化市場行政執法總隊舉報,市場上出現的兒童讀物沒有正確區分動物性別,“將母牛、公牛統一說成牛”,對兒童造成誤導。北京市文化市場行政執法總隊未及時對其舉報予以回復,申請人認為其行政不作為,就此提出行政復議申請。
龐雷審查后發現,申請人作為讀者,在書店購買上述兒童讀物。盡管申請人的訴求具有一定的“公益”屬性,且屬于對文字認識和理解的問題,但他畢竟是兒童讀物的購買者,提出舉報,即便其實質訴求可能不成立,也享有依法得到回復的程序性權利。
對此,龐雷沒有簡單地不予受理,而是與市文化市場行政執法總隊聯系,做好對申請人的溝通與答復工作,申請人最終撤回行政復議申請。
“實踐中,在很多投訴舉報類案件里,申請人的自身利益也摻雜其中,我們在處理此類案件時,要采取非常審慎的態度去判斷與把握利害關系,堅持無法判斷先行受理的原則,盡最大可能保障當事人的行政復議救濟權利。”龐雷說。
實踐中,也有的申請人要求審查的具體行政行為與其實際利益并無直接關聯,甚至申請人在對其他類型行政行為不服而提出行政復議的過程中,連帶地提出政府信息公開申請,進而引發循環復議。這一現象也引起了龐雷的關注。
龐雷認為,需要在依法審查的同時,善于從紛繁復雜的表象中找準問題的要害,作出最佳的判斷和處理。在行政爭議的表象之下,實際上是申請人對其切身利益的關注,這就要求承辦人善于運用調解協調等手段,促進實質性化解行政爭議。
龐雷曾主辦一起兩個小區居民因小區綠地面積和邊界爭議引發的行政復議案件。當時,其中一個小區的居民認為,另外一個小區的綠地侵占了本小區的綠地面積,于是向相關部門反映,并且提出了大量的政府信息公開申請,進而對于政府信息公開答復又提出行政復議,循環往復產生了大量的連帶案件。
顯然,這一系列案件法律關系復雜,既涉及民事法律關系又涉及行政法律關系,夾雜著政府信息公開等相關工作;案件又屬于重大的群體性案件,涉及兩個小區的重大利益,矛盾糾紛復雜,處理難度很大。
但這難不倒龐雷。他從復雜的案件中抽絲剝繭,經過仔細分析,判斷出引發雙方爭議的實質原因是兩塊綠地邊界可能存在重疊。果不其然,經調取相應的規劃檔案,發現區級規劃部門在提出建設用地規劃設計條件時,在用地范圍上有一定重疊。
經龐雷和其同事反復溝通協調,規劃部門調整了相應的用地范圍,重新確定了兩個小區綠地的邊界,就此徹底解決了兩個小區多年的關于綠地面積的爭議,實現了行政爭議的實質性化解,有效維護了社會穩定和居民和諧。
“這是一個非常有代表性的案例。我們必須善于運用法律審查、行政資源的運用、溝通協調等手段,成為化解行政爭議的‘多面手’,打好組合拳。”龐雷深有感觸地說。
行政不作為案件是行政復議審理的重點難點類型之一。
“僅僅作出法定的行政行為形式,但是沒有積極采取措施實現行政行為法定目的的,依然構成不履行法定職責。”龐雷認為,要對行政不作為案件堅持全面審查,從規范構建的角度看待行政程序問題,用依法充分履職的標準衡量案件,促進依法履職并對申請人訴求進行充分考量和有效回應。
一次,一家公司請求北京市政府某部門依法履行監管職責,該部門對監管對象作出《責令整改通知書》,該公司不滿意,認為履責不到位,提出行政復議申請。
龐雷審查后發現,被申請人雖已向監管對象作出《責令整改通知書》,但未對整改范圍、方式和期限作出限定,亦未對整改情況進行有效核實。在他看來,該部門的履責行為未達到法律規定的“責令”程度,缺乏約束力和執行力,因而不能證明其已依法履行相應職責。
有鑒于此,龐雷專門組織該部門有關負責人、法院行政庭負責人和專家學者進行研討,厘清履行相關職責的法律邊界和工作標準,出臺會議紀要指導今后的工作,有力規范了該部門的行政執法行為。
龐雷在辦案中體會到,行政復議具有強大的監督效能,能夠將違法的行政行為逼到墻角、觸到痛點、督到實處,不僅能及時有效糾正違法的行政行為,還充分發揮了“辦理一案、規范一片”的重要作用。
“行政復議制度的價值不僅在于消弭分歧、化解爭議,更在于確立規則、構建秩序。從表面上看,通過法律渠道解決行政爭議的行政成本略高,但其中既包含解決糾紛成本,也有秩序構建成本,這是全面推進法治社會建設的必然成本。”龐雷說。
總結經驗銳意進取
積極完善辦案規程
龐雷是化解行政爭議的實干家,也是行政復議的研究者。在他手中,一系列制度建立起來,一系列理論成果產生。
他曾牽頭推進北京市行政復議工作規范化建設。2013年,龐雷領導組織研發了具有當時全國先進水平的行政復議信息化管理系統,能夠自動生成行政復議接待筆錄、送達地址確認書、接轉材料清單等,為群眾提供規范便捷的接待服務,便利了申請人提出行政復議申請。
他牽頭開展課題研究,完善了行政復議案件、行政應訴案件辦案規程,推進了北京市人民政府行政復議接待室標準化建設,組織開展了北京市行政復議工作制度體系研究,制定了30余份行政復議應訴工作制度,圍繞土地、城市管理、市場監管、信息公開等類型的案件制定辦案標準和審查要點,發揮了重要的辦案規范和指導作用。
他撰寫的《行政復議化解行政爭議類型化研究》一文,在司法部行政復議與應訴局和中國法學會行政法學研究會聯合開展的首屆“全國行政復議優秀論文”評選活動中獲得一等獎。
他的這種愛研究愛探索的精神,還伴隨他在掛職新疆生產建設兵團司法局政策法規處處長期間,給當地法治工作帶來了積極變化。龐雷幫助新疆生產建設兵團建立完善了完整的行政復議應訴工作制度體系,推動兵團在全國較早成立了行政復議咨詢委員會,培養了大量行政復議工作人員。
在那里,他完成了19項依法行政制度建設任務,幫助兵團在規范性文件管理、行政執法監督、行政復議應訴等重點工作領域構建了完整的制度體系。首次開展了行政復議專家審議、案例點評、案卷評查和優秀文書評比活動,培養帶動了一批本地業務骨干,在打基礎、利長遠、傳幫帶方面發揮了關鍵的作用。因為援疆工作成績突出,龐雷被司法部通報表揚并授予個人三等功,被兵團司法局授予個人二等功。
他還完善了行政復議案前和解、案中調解制度。為促進案件和解工作更多的開展,針對案件和解工作期限短、工作時間少的問題,龐雷在案前和解制度中創造性地規定:由當事人與接待人員約定案前和解工作期限,并明確案前和解工作期限不計入行政復議案件辦理期限,確保案前和解工作依法有序開展。
北京市行政復議案前和解工作這一小小的制度創新,受到司法部行政復議與應訴局的肯定,并將該規定吸收至行政復議法實施條例修訂征求意見稿中。
總結多年的行政復議調解工作經驗,龐雷有許多獨到的觀點:必須堅持依法有效化解社會矛盾原則,保證行政復議法治的底色,強化法治軌道上調解,不僭越法治的紅線;要探索全周期治理,實現行政爭議和矛盾糾紛的案前、案中、案后全周期的治理;要在行政復議窗口或者其他行政管理業務窗口探索試點一站式糾紛化解體系,特別是在矛盾糾紛多發領域,把行政復議化解行政爭議與規范行政管理活動的作用發揮出來,實現訴源治理;核心是發揚和為貴文化傳統,堅持新時代“楓橋經驗”,發揮調解的第一道防線的作用,堅持矛盾不上交,就地解決,確保社會和諧穩定。
還有很多問題縈繞在他心間:面對行政復議工作已經進入深水區和快車道的客觀現實,難點、重點和痛點凸顯,亟須攻堅克難。如何結合新的時代背景和社會條件找準行政復議的功能定位?如何通過對行政復議的流程再造,促進行政爭議的實質性化解?如何有效發揮專家學者和專業部門的作用,提高辦案質量和公信力?如何將行政復議人員融入法律職業共同體,建設革命化、職業化、專業化的行政復議隊伍?
在他看來,這些都需要理論和實務部門共同探索。
如今,行政復議體制改革正在全國推進,龐雷又面臨著新的時代課題。
龐雷用5個關鍵字來形容他所理解的行政復議體制改革的目的:
一是“快”,更加快捷地找準行政復議機關;優化行政復議資源配置,更加專業化快捷辦案;社會糾紛解決得快,更多復議前置、更寬的復議范圍、相對少的辦案時間、更加靈活有效的壓力傳導和倒逼機制。
二是“省”,解決糾紛的成本節省,司法和可容納社會成本的節省,通過完善實質性化解行政爭議的行政復議決定形式,強化變更和責令履行等實質性改變決定形式,實現有錯必糾,能改則改,避免程序循環。
三是“政”,行政復議工作應當凸顯其行政屬性,同步強化其人民屬性與法治屬性,將以人民為中心的發展理念擺在更為重要的地位;在流程設置上,要更加公正、透明、科學,落實人民群眾的參與權、監督權,凸顯“法治”特點和“共治”特色,架起與人民群眾溝通的橋梁。
四是“聯”,包括橫向聯動,加強復議機構與政府部門的深度鏈接,解決專業性不足的問題,促進行政復議與信訪、行政調解、行政裁決有機銜接與配合等;外部聯動,行政復議機構與行政審判、監察部門聯通,解決“刀刃向內”的自我監督的持續性和有效性問題;更廣泛的聯通,行政系統與智庫聯通,建立政府主導、外部參與、專業保障、民主決策的行政復議委員會和專業委員會;復議系統與群眾和申請人的聯通,打造規范透明的行政復議審理程序,接受公眾監督;復議決定與行政審判結果的聯通,研究建立行政復議維持決定與糾錯的司法終審判決關聯的考核和問責機制。
五是“網”,互聯網、信息化技術的深度應用,促進“智慧復議”創新發展;普遍的在線申請;更多的在線聽證;便捷的在線辦案;高效的在線考核監督與管理;廣泛的信息共享、及時智能的數據統計分析,借助于互聯網、區塊鏈、大數據加強行政復議管理,分析當前行政執法的痛點難點堵點。
龐雷說,中央提出的行政復議體制改革的任務目標,契合了加強和創新社會治理的內在需要和現實需求。行政復議人要通過自己的工作,依法裁斷曲直,定分止爭,體現公平正義,實現案結、事了、政通、人和目標。
編輯：溫遠灝
審核：