為促進人與自然和諧共生的現代化提供生態環境法典編纂方案

□ 學習貫徹黨的二十屆三中全會精神·權威訪談

為促進人與自然和諧共生的現代化提供生態環境法典編纂方案

全國人大常委會委員、全國人大常委會環境與資源保護委員會副主任委員，中國法學會環境資源法學研究會會長 呂忠梅

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）深刻總結改革開放以來特別是新時代全面深化改革的寶貴經驗，部署了“編纂生態環境法典”的重大政治任務和立法任務，為以法典化立法方式促進“人與自然和諧共生的現代化”提供了根本遵循。第十四屆全國人大常委會已將編纂生態環境法典列入立法規劃和2024年度立法計劃，正式啟動了生態環境法典編纂立法程序。環境法學理論研究，需要圍繞生態環境法典編纂目標，精準定位新時代的生態文明建設的重點任務和未來愿景，準確把握我國當前生態環境法律體系現狀與存在的主要問題，提出符合時代需求的生態環境法典編纂方案。

（一）精準定位生態環境法典編纂的時代需求

人與自然和諧共生的現代化是區別于西方現代化和傳統社會主義現代化的新時代中國特色社會主義現代化道路，是中國特色社會主義現代化的新發展階段。這條道路既不同于西方國家“先污染后治理”的老路，也不同于跨越“卡夫丁峽谷”后的“蘇聯模式”。中華民族自古就有“萬物各得其和以生，各得其養以成”的“天人合一”“道法自然”樸素自然觀和“天地有節”“取用有度”的生態智慧，尊重自然、順應自然、保護自然，是全面建設社會主義現代化國家的內在要求。既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要，同步推進“生產發展、生態良好、生活富裕”，拓展了人類文明新形態。

《決定》立足于“必須完善生態文明制度體系，協同推進降碳、減污、擴綠、增長，積極應對氣候變化，加快完善落實綠水青山就是金山銀山理念的體制機制”，從完善生態文明基礎體制、健全生態環境治理體系、健全綠色低碳發展機制三個方面提出了深化生態文明體制改革的努力方向和重點任務，體現了對生態文明建設全方位、深層次的覆蓋。充分表明實現“人與自然和諧共生的現代化”既是中國長期以來所堅持的基礎性生態文明理念與治國理政方略，也是當代中國大力推進美麗中國建設的重要指導性原則。

我國憲法確定了“推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興”的國家目標。“人與自然和諧共生”作為中國式現代化道路的生態面向，既反映中國式現代化的本質特征，也體現“美麗中國”的強國目標要求，根本目的是實現中華民族永續發展，價值取向是滿足人民群眾對美好生活新期待，基本途徑是形成綠色發展的生產和生活方式，主要方法是構建現代生態環境治理體系，最佳效果是共建“地球生命共同體”。習近平總書記強調：“要深化生態文明體制改革，盡快把生態文明制度的‘四梁八柱’建立起來，把生態文明建設納入制度化、法治化軌道。”編纂生態環境法典，是實現“人與自然和諧共生的現代化”的時代之需，通過深入的理論與實踐研究，探尋能夠滿足“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”需求的生態環境法典方案，是當代中國環境法學研究必須回答的時代之問。

（二）準確把握生態環境立法的成就與問題

習近平總書記指出：“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調法治，越是要提高立法質量。”《決定》部署的生態環境法典編纂任務，是以法典化立法方式提升生態環境立法整體性、體系性、協同性的最佳選擇，為促進生態環境法律體系現代化指明了方向與道路。

現代意義上環境立法興起于20世紀60年代末70年代初，中國在西方發達國家嚴重環境污染問題的警醒下，為了不走上“先污染后治理”老路而開啟生態環境立法體系化進程。我國自1979年頒布《中華人民共和國環境保護法（試行）》以來，通過不懈努力，生態環保領域的法律體系基本形成，有力推動了人與自然和諧共生的美麗中國建設。但是，我們也遺憾地發現，這個內容涵蓋山水林田湖草沙等生態環境要素以及特定流域區域等生態空間的法律體系中所涉及的30多件法律、100多件行政法規、1000多件地方性法規，分散在中國特色社會主義法律體系的不同法律部門之中，與“增強立法的系統性、整體性、協同性、時效性”的要求差距明顯，還不能為促進“人與自然和諧共生”的現代化提供充分的法律保障。

實踐中產生這些問題的原因是多方面的。客觀上是由于立法周期長、時間跨度大、修改次數多，導致的立法矛盾沖突多，不好用、不管用。主觀上是現行立法模式不能適應“人與自然和諧共生”的法律需求，無法滿足調控涉及自然生態系統與人類經濟社會兩個巨大復雜系統關系的法律體系建構。在立法體系上，將生態環境相關立法歸屬于不同法律部門，不能滿足山水林田湖草沙統籌治理的基本需求，易造成對同一生態環境要素因不同法律部門的立法理念、制度取向差異而形成矛盾和沖突。在立法方式上，采取國家法律與行政法規、部門規章和地方性立法相結合的“線性”體系化路徑，雖然能夠實現“短平快”的效率目標，但不能滿足立法的體系性、協調性需求，導致因權力競爭或權力真空而損害公共利益現象較為普遍。

編纂生態環境法典，必須針對這些問題加強環境法學基礎理論與制度創新研究。一方面，為滿足現代化建設過程中社會利益結構變遷形成的新型利益分配與調整需求提供法理基礎；另一方面，為滿足生態文明時代人類的生存方式和發展方式變革帶來的新型法律規范需求提供規則與制度基礎。

（三）進一步加強生態環境法典編纂的法學理論研究

中國法學會環境資源法學研究會于2017年成立課題組，組織開展環境法典編纂研究，在反復論證的基礎上，提出了以“可持續發展”為價值核心和邏輯主線、以“生態環境法典”命名、選擇“適度法典化”模式、采用“總則—分編”結構，妥善處理現行法律法規、改革政策、國際公約之間的關系的法典編纂構想，提出了由總則、污染控制編、自然生態保護編、綠色低碳發展編、生態環境責任編構成的《生態環境法典專家建議稿（草案）》，供立法機關參考。

下一步，課題組將按照《決定》部署的編纂高質量生態環境法典任務，堅持“中國式現代化，是中國共產黨領導的社會主義現代化，既有各國現代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色”的基本判斷，運用法治思維和法治方式鞏固拓展生態文明體制改革成果，對現行生態環境立法進行系統整合、編訂纂修與集成升華。以范疇創新、原則創新、體制創新、制度創新、體系創新、國際創新為重點，為提升改革措施的系統性、法律規范的體系性提供理論支撐。

具體而言，在總則編的研究中，貫徹落實“完善生態文明基礎體制，協同推進降碳、減污、擴綠、增長，健全生態環境治理體系”的要求，進一步提煉和歸納生態環境領域普遍適用的基本概念、基本原則和基本制度。在污染控制編的研究中，貫徹落實“完善精準治污、科學治污、依法治污制度機制”的要求，全面梳理現行污染防治立法，認真總結打贏“污染防治攻堅戰”的實踐經驗，進一步完善污染防治法律規范體系。在自然生態保護編的研究中，貫徹“山水林田湖草沙一體化保護和系統治理”的要求，對現行立法中的相關內容進行精簡合并、擴展補充、調整重組和完善提升。在綠色低碳發展編的研究中，貫徹“健全綠色低碳發展機制，積極應對氣候變化”的相關要求，創新綠色低碳發展法律制度，統籌國內與國際氣候法治。在生態環境責任編的研究中，貫徹落實“推進生態環境治理責任體系建設”的要求，認真總結生態文明體制改革和環境執法司法實踐經驗，提煉創新生態環境法律責任制度安排，建立系統性的生態環境法律責任體系。