法治號
韓大元
習近平總書記指出，“人民民主是一種全過程的民主”，要求全黨“踐行以人民為中心的發展思想，發展全過程人民民主”。黨的十九屆六中全會進一步提出“積極發展全過程人民民主”。“全過程人民民主”是中國共產黨對中國特色社會主義民主政治的最新理論概括，總結了我國社會主義民主政治建設的經驗，是對社會主義民主政治理論的重大創新，指明了新時代中國特色社會主義民主政治建設的發展方向。
憲法是國家的根本法，是民主的制度化與法律化。從憲法學角度討論全過程人民民主，一方面，有助于夯實全過程人民民主的憲法基礎，為其提供憲法保障；另一方面，有助于在憲法軌道上有序推進全過程人民民主，以生動的民主實踐豐富憲法中民主原則的規范內涵，并賦予其時代精神。
一、全過程人民民主的憲法依據
全過程人民民主，最核心詞是“民主”，“人民”和“全過程”是對民主性質與功能的界定。我國民主制度的正當性和基礎來自憲法，要全面理解“全過程人民民主”，首先要分析憲法中民主的規范意義。我國憲法中，民主一詞的內涵是十分豐富的，涉及“人民民主專政”“民主集中制”“富強民主文明和諧美麗”“發展社會主義民主”等核心范疇，分布在憲法序言、總綱等不同部分，其原則與精神體現在包括國家機構、公民基本權利等在內的整部憲法中。其中，憲法序言、第一條至第三條集中體現了憲法的民主原則，構成了全過程人民民主最為核心的憲法依據。
（一）憲法序言的民主。1982年憲法將黨的十二大提出的“高度文明、高度民主的社會主義國家”寫進憲法序言，使之成為明確的國家發展目標，并提出“發展社會主義民主，健全社會主義法制”。1993年修憲時，將“高度文明、高度民主”修改為“把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家”，從“高度民主”到“富強、民主、文明”的轉換，一方面與“社會主義初級階段”“社會主義市場經濟”規范之間保持相互銜接，另一方面體現中國民主發展所遵循的從實際出發的原則，使民主發展與政治、經濟、社會、文化發展保持協調。同時憲法序言規定“發展社會主義民主”，作為國家發展目標之一。
（二）憲法第一條的民主。憲法第一條第一款規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”第一款明確界定了我國的社會主義國家性質。如果將本條與同列于總綱的第五條關聯起來進行體系化解釋，就可以發現社會主義、人民民主與法治國家這三條基本原理構成我們理解全過程人民民主的規范語境，也表明要發展中國特色社會主義民主，必須實現黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一。
憲法規定的國家性質是人民民主專政，這里的“人民民主”體現中國國家性質，是民主在國家性質上的具體體現。憲法序言規定“工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政，實質上即無產階級專政”，這種表述既體現兩者在性質上的共同性，同時也反映不同時代的內涵。在新中國憲法發展史上，人民民主專政的規范表述始于《中國人民政治協商會議共同綱領》（以下簡稱《共同綱領》）序言和第一條。第一條規定，中華人民共和國為新民主主義即人民民主主義的國家。1954年憲法第一條對國家性質的表述是：中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主國家。1975年憲法、1978年憲法把“人民民主國家”的表述改為“無產階級專政的社會主義國家”。1982年憲法根據階級關系變化的實際情況，將“無產階級專政的社會主義國家”改為“人民民主專政的社會主義國家”，恢復人民民主專政，使人民民主的憲法表述更加科學，符合社會發展實際。
（三）憲法第二條的民主。憲法第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”
第一款規定了國家權力的正當性來源，宣示了人民民主的根本出發點，即中國人民成為國家的主人，實現了人民當家作主。人民當家作主是我國人民民主的本質特征，集中體現人民民主專政社會主義國家的性質，要確保人民實質性地行使民主權利，不能讓人民群眾“形式上有權、實際上無權”，不能顛倒主仆關系。
第二款確定了我國的根本政治制度——人民代表大會制度，這是切合中國國情的新型的社會主義民主的形式。早在1931年11月，中華蘇維埃第一次全國代表大會通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，宣告中華蘇維埃共和國是工農民主專政性質的政權，它是人民代表大會制度形成和發展的歷史起點。1940年1月，毛澤東同志在《新民主主義論》中明確提出“人民代表大會”概念，指出：“沒有適當形式的政權機關，就不能代表國家。中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直到鄉人民代表大會的系統，并由各級代表大會選舉政府。”①可以說，新中國成立以前，中國共產黨把馬克思主義國家理論與中國實際相結合，創造性地探索人民代表大會制度在中國的實踐。新中國的誕生，為中國人民把這一構想付諸實踐奠定了前提，創造了條件。1949年9月，《共同綱領》莊嚴宣告，新中國實行人民代表大會制度。1954年憲法明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”特別是，1982年憲法完善了人民代表大會制度，正如習近平總書記指出：“人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體。” ②
第三款規定了“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”這意味著憲法在規定間接民主形式的同時，規定了人民民主實現的其他形式，即直接民主形式，使人民民主拓展到政治、經濟、文化以及社會生活的各個領域，體現社會主義民主的廣泛性。1982年，彭真同志在主持憲法修改工作時反復強調，我們國家要有民主，權力是屬于人民的。但是民主有一個發展的過程，應該先從基層抓起。他堅持把村民委員會、居民委員會寫進憲法，認為這個民主是群眾看得見、摸得著的。如何通過國家機關之外的途徑，讓人民充分行使國家權力是1982年憲法在發展社會主義民主方面的新探索。1954年憲法只規定人民代表大會制度作為人民管理國家的形式，并沒有規定其他的民主管理途徑。1982年憲法在民主制度方面，規定通過非國家機關的方式管理國家，在憲法上規定了直接民主的途徑，說明我國的社會主義民主進一步擴大，人民不但可以通過全國人大和地方人大行使國家權力，而且可以通過人民代表大會以外的形式，行使管理國家和社會事務的權利；擴大了直接民主，使廣大人民群眾有機會直接參加管理國家和社會事務。
可以說，憲法第二條第三款與憲法第十六條、第十七條、第一百一十一條等規定的國有企業的民主管理、集體經濟組織的民主管理以及基層群眾性自治制度具有規范關聯，形成了民主的憲法制度體系。
（四）憲法第三條的民主集中制。憲法第三條規定了民主集中制原則。民主集中制是憲法的民主原則在國家機構領域的具體體現，它不僅落實了一切權力屬于人民的憲法原則，要求通過民主選舉產生國家權力機關，還要求國家權力的配置與運行各個環節的民主，確認國家權力機關在國家機構體系中的核心地位，明確了其他國家機關由其產生，對其負責，受其監督，體現了人民當家作主的憲法精神。
民主集中制原則具體化是1982年憲法的重要成果，也是社會各界普遍的呼聲。1982年憲法在參考《共同綱領》和1954年憲法基礎上，回應公眾的關切，對民主集中制的規范進行了體系化，即規定國家機構實行民主集中制的原則；對民主集中制作了具體化的規定；對民主集中制的程序作了規定。通過對民主集中制原則的具體化與規范化，憲法第三條明確了人民與各級人民代表大會的關系，各級人民代表大會與各級行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關的關系，以及中央與地方的關系。
在權力機關的活動原則方面，民主集中制提供了民主的程序化機制，即憲法修改程序、全國人大議事程序以及地方人大活動的具體議事程序。這些規定一方面吸取了“文革”教訓，同時通過權力機關民主機制的程序化，有效實現民主集中制的理念。在這一點上，1982年憲法比1954年憲法、1978年憲法的民主程序更加精細化與規范化。如憲法總綱關于我國社會主義民主政治化的一系列規定，是我們必須堅持的。有的條文，從立法技術上講，也是非常高超的，如第二條第三款，把原則性（依照法律規定）和靈活性（通過各種途徑和形式）高度結合起來，使我們可以隨著民主政治建設的發展，適時地采取多種有效的途徑和形式，把人民當家作主這個最大最根本的權利落到實處。
總之，憲法序言、第一條至第三條完整地界定了民主的規范語境，為全過程人民民主提供了充分的憲法依據。
二、全過程人民民主與憲法變遷
我國憲法中規定的人民民主一直伴隨社會發展而不斷完善，全過程人民民主是對憲法中民主制度的豐富與發展。
新中國成立之初，具有臨時憲法地位的《共同綱領》就明確了我國人民民主主義的國家性質；1954年，中國共產黨領導中國人民制定了新中國第一部憲法，規定了人民民主國家的性質、國家的一切權力屬于人民，以及民主集中制原則，構建了人民民主的憲法制度體系。
1981年6月，黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》明確提出要“逐步建設高度民主的社會主義政治制度”。這些構成了修改1982年憲法的重要依據。1982年憲法將黨的十二大提出的“高度文明、高度民主的社會主義國家”寫進憲法序言。到了1993年修憲時，修改為“把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家”。2018年修憲把國家發展目標確立為“把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國”，明確了民主在國家發展目標中的重要地位。
20世紀70年代末到80年代的一系列憲法變遷，包含擴大人大代表直接選舉范圍、在縣級以上地方人大設立常委會、通過加強全國人大常委會的職權來完善人民代表大會制度建設等，都發展了我國的人民民主。
進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央積極發展社會主義民主，以人民代表大會制度為載體的民主發展取得了歷史性成就。習近平總書記就發展全過程人民民主、完善人民代表大會制度作出一系列重要論述，強調指出，人民民主是社會主義的生命，人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。③這些深刻論述揭示了人民民主的本質內涵與核心價值，闡釋了人民民主與社會主義的關系，為豐富憲法中民主原則的內涵指明了方向。
三、全過程人民民主的憲法意義
黨的十八大以來，習近平總書記就發展我國全過程人民民主、完善人民代表大會制度、加強憲法實施與監督作出許多重要論述。習近平總書記指出，沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化，就沒有中華民族偉大復興。④我國憲法“是充分體現人民共同意志、充分保障人民民主權利、充分維護人民根本利益的好憲法”“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施”“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威”成為全黨、全國人民的共識。
黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》闡明了全過程人民民主的時代價值，明確民主發展制度化、規范化、程序化的目標。決議第四部分用“十個明確”對習近平新時代中國特色社會主義思想的核心內容作了進一步概括，在第三個明確中對“發展全過程人民民主”進行了闡述。發展全過程人民民主本質上是保證人民當家作主，人民民主是中國共產黨始終高舉的旗幟。同時，全過程人民民主為人類民主多樣性提供了來自中國的思考和經驗。
在全過程人民民主與憲法變遷中，憲法監督與保障制度要發揮重要功能，兩者要保持良性互動。如健全憲法監督機制、完善備案審查制度和工作機制、建立健全憲法解釋的程序機制以及國家監督制度與體系。特別是全國人大及其常委會作為憲法監督機關，更應積極、主動地履行好憲法監督職責，以適應人民代表大會制度發展的內在要求。2018年，現行憲法第五次修改將全國人民代表大會法律委員會更名為全國人民代表大會憲法和法律委員會。2021年全國人大修改全國人民代表大會組織法，進一步落實了相應機關的職責，這為加強憲法實施、發展并保障全過程人民民主提供了制度渠道，體現了我國憲法與人民民主的時代發展。
四、全過程人民民主的憲法實現形式
民主是全人類的共同價值，是中國共產黨和中國人民始終不渝堅持的重要理念。我國憲法不僅體現了民主的價值理念，也具有豐富的制度形式，形成了全面、廣泛、有機銜接的人民當家作主制度體系，使人民當家作主成為生動的憲法實踐，將民主價值落實到國家生活的各個領域。
選舉民主是整個國家權力運行鏈條中的重要基礎環節。我國憲法上的民主不僅保障人民選舉權，也依法保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權，在整個國家權力運行的全鏈條強調人民民主。這種選舉民主“既保證人民依法實行民主選舉，也保證人民依法實行民主決策、民主管理、民主監督，切實防止出現選舉時漫天許諾、選舉后無人過問的現象”，展現中國選舉民主的真實性。幾十年來，隨著平等觀念的普及，中國及時修改選舉法，提升選舉權的平等性。伴隨著選舉法的修改，選舉全國人大代表時，農村和城市每位代表所代表的人口比例從新中國成立初期的8：1，到1995年的4：1，再到2010年的1：1，逐步實現了城鄉人口的平等選舉。
全方位的人民參與，保障人民全方位的民主權利。我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐。如作為全過程人民民主的重要載體，各級人大通過調研、座談、聽證、立法聯系點等多種方式最大限度的吸納民主參與，保障人民通過法定途徑、程序與方式全方位參與國家政治生活。人大“開門立法”是我國民主立法的亮點。如法律立項，通過召開座談會、聽證會、論證會等方式，廣泛聽取意見，讓人民的意志在立法的最初階段就得到體現；法律草案起草，廣泛聽取公眾意見和專業人士建議，探索委托第三方起草法律法規草案，讓人民的訴求得到充分體現；法律草案公布，通過網絡和新聞媒體，向社會各界廣泛征求意見。基層群眾通過基層立法聯系點，直接參與法律草案的起草、立法調研、修改論證、立法后評估等多個環節。各級人民代表大會及其常務委員會，堅持為民立法、民主立法，保障人民通過各種途徑參與立法活動，努力讓每一項立法反映人民意愿、得到人民擁護。當然，全過程人民民主始于立法過程，但不僅限于立法過程，而是包括整個民主制度運行過程的體系。
全過程人民民主不僅體現在國家政治生活領域的民主，還實現了人民關心的各個生活領域的全覆蓋。在國家民主制度上，包括根本制度、基本制度、重要制度等體系。在人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度以及立法、行政、監察、審判與檢察制度等制度體系的運行中，始終貫穿民主原則，體現民主精神，使民主成為一種生活方式。如在企事業單位民主管理方面，全國超過1．5億市場主體自主經營、自我管理、活力迸發，承載7億多人就業，推動了中國經濟總量、國家財力和社會財富穩定增長。根據憲法法律和有關規定，企事業單位普遍建立以職工代表大會為基本形式，以廠務公開制度、職工董事制度、職工監事制度為主要內容的民主管理制度。職工通過這些民主管理制度，參與企事業單位管理，維護單位職工合法權益。目前，在全國已經建立工會的企業中，建立職工代表大會的企業有314．4萬家，其中非公有制企業293．8萬家，占93．4％。
全過程人民民主展現開放與包容，基于法治固根本、穩預期、利長遠的作用，為保證民主的全覆蓋，既要強調民主全周期管理，又要確保民主的預防性與引導性功能。完整的制度程序和完整的參與實踐，使全過程人民民主從價值理念成為看得見、摸得著的民主實踐，人民當家作主具體地、現實地體現在公權力運行的各個方面各個領域，具體地、現實地體現在人民群眾的日常生活之中，成為“廣泛充分、真實具體、有效管用”的民主。
五、在憲法軌道上推進全過程人民民主
《中國的民主》白皮書指出，中國共產黨一經誕生，就把為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興確立為自己的初心和使命，為實現人民當家作主進行了不懈探索和奮斗。在黨的領導下，中國的民主發展取得了顯著成就，同時，與現代化建設的新要求、與人民對民主的新期待相比，中國的民主還需要不斷發展完善。立足中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局，我們既要充分肯定民主發展取得的成就，同時也要正視民主發展中存在的問題，充分發揮憲法在推進全過程人民民主中的作用。通過憲法全面實施，堅持和完善人民當家作主制度體系，不斷發展全過程人民民主。
（作者系中國人民大學法學院教授）
（本文原載于《習近平法治思想研究與實踐》專刊）
——————
①《毛澤東選集》第二卷，人民出版社1991年版，第677頁。
②習近平：《在中央人大工作會議上的講話》（2021年10月13日），載《求是》2022年第5期，第13頁。
③習近平：《在中央人大工作會議上的講話》（2021年10月13日），載《求是》2022年第5期，第12頁。
④習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話》（2014年9月5日），載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第71頁。
編輯：冀春雨